RIFORMA DEL CODICE DEL TURISMO: quali nuove operatività?
Il testo di legge riformato nel 2012 dalla Corte Costituzionale mantiene la sua validità sostanziale nella disciplina dei rapporti tra operatori dell’industria turistica e turisti e/o passeggeri consumatori, soprattutto se integrato nell’ambito della sempre più pervasiva legislazione (e giurisprudenza) europea. Letto in chiave pro-attiva indica nuove prospettive di sviluppo del turismo-incoming utili per superare la crisi di settore e propone uno strumento rapido per la risoluzione delle controversie insorte a causa dei disservizi di viaggio: la mediazione.
°°°°°°°°
La sentenza della Corte Costituzionale n.80, del 05-04-2012, ha abrogato parte (19 articoli su 69) del codice del turismo, d.lgs. 23 maggio 2011, n. 79, per c.d. eccesso di delega del Governo (il quale aveva legiferato sovrapponendosi alle attribuzioni riservate alle Regioni) con una motivazione che si può cogliere in questo passo: "In definitiva, il legislatore delegato ben poteva raggruppare e riordinare le norme statali incidenti sulla materia del turismo, negli ambiti di sua competenza esclusiva e per la tutela di interessi di sicuro rilievo nazionale, come precisato, in più pronunce, da questa Corte (ex plurimis, sentenze n. 76 del 2009, n. 369 . del 2008, n. 88 del 2007, n. 214 del 2006). Ciò che invece la delega non consentiva era la disciplina ex novo dei rapporti tra Stato e Regioni nella medesima materia”. La Corte ha quindi dichiarato l’illegittimità costituzionale “dell’articolo 1, comma 1, …(…) nella parte in cui dispone l’approvazione dell’art. 1, limitatamente alle parole «necessarie all’esercizio unitario delle funzioni amministrative» e «ed altre norme in materia», nonché degli artt. 2, 3, 8, 9, 10, 11, comma 1, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, comma 2, 21, 23, commi 1 e 2, 30, comma 1, 68 e 69 dell’allegato 1 del d.lgs. n. 79 del 2011".
Si tratta del complesso delle norme regolanti “ex novo” il settore (ricadenti nella materia del conflitto di attribuzioni Stato-Regioni in materia turistica).
L’intervento della Corte non ha interessato la normativa precedente, tantomeno la disciplina che regola la dinamica dei rapporti tra operatori della filiera al loro interno e verso i consumatori-turisti, materia progressivamente influenzata dalla regolamentazione, con efficacia cogente, dell’Unione Europea.
La Corte ha ribadito, in sostanza, anche a fronte di alcuni dubbi di costituzionalità avanzati dai ricorrenti, la legittimità delle (precedenti) disposizioni riguardanti l’attività d’impresa di agenzie viaggi e tour operator confluite nel codice del turismo che, pertanto, si conferma quale “codice di settore” dell’industria turistica italiana. In tale ottica va vista la salvaguardia dell’ art. 4, “Imprese turistiche” ; dell’art. 5, “Imprese turistiche senza scopo di lucro” ; degli artt. 6 e 7, professioni e formazione nel turismo; dell’art. 17, “Sportello unico”; dell’ art. 19, “Obbligo di assicurazione” e dell’ art. 24, promozione in materia di turismo culturale.
Tale normativa, giova ricordarlo, è relativamente recente, essendosi formata nello scorso decennio e risulta, a ben vedere, sistematica se coordinata con la normativa italiana* ed europea. Quest’ultima, di rango superiore in base al principio della preminenza del diritto comunitario, v. Legge 11/2005, (con conseguente disapplicazione dell’eventualmente contrastante normativa interna) regola ormai ampiamente il settore allargato del turismo e del trasporto passeggeri. **
L’impianto normativo vigente riguarda principalmente gli indirizzi statali di natura strategica per il settore, con determinazione dei “turismi” espressione del valore competitivo del sistema-Italia, di competenze ed obblighi degli organismi statali, anche con la redazione di apposite carte dei servizi, e l’insieme delle norme che disciplinano i contratti relativi a pacchetti turistici, servizi disaggregati, locazioni turistiche, con disposizioni riguardanti le transazioni concluse a distanza, c.d. vendite on-line, con la proposizione della mediazione volontaria per la soluzione rapida del contenzioso turistico.
Il Codice, inoltre, risulta produttivo di nuovi rapporti ed attività di business, se interpretato in modo pro-attivo, infatti:
- da rilievo giuridico alle "eccellenze” del sistema turistico italiano dell’incoming:
° con la previsione di “Circuiti nazionali di eccellenza a sostegno dell’offerta turistica e del sistema Italia” , art.22. I segmenti di offerta degli itinerari sono i seguenti: a) turismo della montagna, b) turismo del mare, c) turismo dei laghi e dei fiumi, e) turismo della cultura, f) turismo religioso;
° con la promozione del tur. culturale: “Incentivazione di iniziative di promozione turistica finalizzate alla valorizzazione del patrimonio storico-artistico, archeologico, architettonico e paesaggistico italiano”, art. 24; ° con l’individuazione di specifici sub-settori di organizzazione del prodotto turistico:
°° tur. sociale e buoni vacanza, art. 27;
°° tur. termale e del benessere, art. 28;
°° tur. naturalistico, art. 29;
°° tur. nautico, art. 31;
- recepisce la normativa di matrice europea relativa ai contratti di settore artt. 32-53, con riferimento a pacchetti turistici, servizi turistici disaggregati e locazioni turistiche** ed equipara gli operatori on-site e on-line disciplinando più chiaramente il recesso del consumatore dal contratto di viaggio concluso a distanza.
- prevede l’ordinamento degli organismi pubblici di settore artt. 54-65;
- prevede a carico delle Amministrazioni pubbliche di settore l’obbligo di adozione di standard di qualità del servizio da pubblicarsi in apposite carte dei servizi turistici, art. 66;
- prevede la mediazione quale forma di composizione delle controversie in materia di turismo, art. 67.
I pacchetti turistici offerti sia da T.O. sia da Compagnie di Crociere possono quindi essere realizzati nella prospettiva di valorizzazione delle eccellenze e degli standard di qualità del sistema turistico e devono essere offerti, siano essi di tipo incoming oppure outgoing, (v. anche l’esplicito riferimento dell’art. 34 alle “crociere turistiche” e dell’art. 21 del Reg. CE 1177/2010) con le modalità e le garanzie previste dagli artt. 42-49 del Codice. Le norme prevedono diritti ed obblighi per le parti (operatore-professionista e turista-consumatore) al verificarsi di anomalie, anche qualitative, nell’esecuzione del contratto di viaggio: dall’ipotesi di inesatto adempimento per difformità degli “standard qualitativi” promessi o pubblicizzati al più noto “danno da vacanza rovinata”.
Tali garanzie rappresentano legittimi presupposti di risarcimento per il turista-consumatore nei confronti dell’organizzatore del viaggio (o di esimenti per quest’ultimo) e non escludono altre forme di compensazione standard previste, per i disservizi più frequenti, da norme regolanti tipologie di singoli servizi inclusi nel pacchetto, quali i servizi di trasporto, regolati da Reg. CE 261/2004 (passeggeri via aerea), Reg. CE 1177/2010 (passeggeri via mare), Reg. UE 181/2011 (passeggeri via terra: trasp. su autobus), Reg. CE 1371/2007 (passeggeri via terra: trasp. ferroviario), ed i servizi alberghieri, regolati, nello specifico, dagli artt. 1783 e segg. Codice civile.
-----------------------------
*v. art. 32, 3 che introduce per quanto non previsto nella parte dedicata ai contratti del turismo organizzato (Capo VI) , esplicitamente rinvia all’applicazione del Codice del consumo, d. lgs. 206/2005.
**Si tratta della normativa speciale di settore successiva al recepimento nell' ordinamento degli Stati membri della Direttiva Europea 90/314/CEE riguardante i viaggi, le vacanze e i “circuiti tutto compreso” e conseguenti provvedimenti di diritto interno: il d. lgs. 111/1995 e il più recente Codice del consumo che lo aveva sostituito. Il Codice del turismo ha abrogato gli articoli da 82 a 100 del Codice del consumo che disciplinavano in precedenza la stessa materia, in ricezione del contenuto della Direttiva 90/314 CEE.
Quanto alla parte istituzionale, il Codice definisce le funzioni statali di indirizzo e coordinamento dell’attività degli operatori del settore con la determinazione dell’ordinamento degli organismi pubblici competenti artt. 54-65; interviene, con intento di favorire lo sviluppo della qualità complessiva del sistema di accoglienza turistica, con la previsione a carico delle Amministrazioni pubbliche dell’obbligo di adozione di standard di qualità del servizio da pubblicarsi in apposite carte dei servizi turistici, art. 66, e la proposizione della mediazione (facoltativa) per risolvere in modo rapido le controversie in materia di turismo, art. 67, rispondendo, anche in tal modo, alle esigenze di affidabilità dei consumatori-turisti.
Lo sviluppo della qualità dei servizi pubblici per il turismo come condizione di competitività dell’incoming trova riscontro anche nella previsione di cui all’art. 25 (strumenti di programmazione negoziale) e nel D.P.C.M. 21 ottobre 2008 “definizione delle tipologie dei servizi forniti dalle imprese turistiche nell’ambito dell’armonizzazione della classificazione alberghiera” finalizzato ad “assicurare maggiore competitività all’industria turistica nazionale nel mercato globale”, oltre che con il coordinamento delle iniziative promozionali, anche con l’ “identificazione di standard minimi nazionali dei servizi e delle dotazioni per la classificazione degli alberghi”.
Il provvedimento, meglio noto con la definizione di “Italy stars and rating” è da ritenersi in vigore, nonostante l’abrogazione dell’art. 15, per via della raggiunta intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni ***.
Il codice, infine, (in attuazione dell Dir. 2008/52/CE) incentiva la composizione stragiudiziale delle controversie, art. 67, in materia turistica prevedendo 3 ipotesi. La mediazione “volontaria”, con generico riferimento alla legge allora vigente d.l. 28/2010, da ritenersi tuttora effettivo, poichè sostituita dalla recente legge 09-08-2013, n. 98, in vigore dal 20 settembre 2013, che ha “ripristinato” nel nostro ordinamento la mediazione obbligatoria, anche se, come la precedente, non estesa alla materia turistica. La procedura di mediazione va quindi attivata dal turista interessato.
La mediazione “contrattuale” , che rappresenta una novità per il settore. Entrambe le parti, possono risolvere rapidamente la controversia con il procedimento di mediazione in forza di clausola contrattuale.
L’inserimento della clausola di mediazione nel contratto-standard di vendita dei servizi turistici da parte dell’operatore indica una scelta di policy di relazione orientata alla considerazione delle esigenze ed interessi effettivi dei propri Clienti-turisti. Operatore e turista sono quindi tenuti in una prima fase a trovare un accordo; tale obbligo , derivante dalla clausola di mediazione, che richiede la specifica approvazione scritta del turista, costituisce condizione di procedibilità per l'avvio di una causa giudiziaria. Il turista (ma, anche, l’operatore-professionista) sarà quindi vincolato all’esperimento della composizione amichevole della controversia prima di agire in giudizio. Altre procedure stragiudiziali, art. 67, c.2, da attivarsi quale facoltà, quindi su iniziativa del turista: procedure di negoziazione volontaria o paritetica, procedura di conciliazione innanzi alle apposite commissioni presso le Camere di Commercio, con procedura stabilita dal Codice del consumo. La prospettiva operativa, al di là di possibili remore procedurali e culturali, è quella di considerare la mediazione come strumento di fair-play, per operatori e consumatori, per risolvere rapidamente le sempre più frequenti "liti bagatellari" di settore. La composizione stragiudiziale degli interessi è di particolare rilevanza nel turismo in quanto la scelta della destinazione e del T.O. avviene prevalentemente col meccanismo del “passaparola” e dei social network, quindi sulla base della reputazione di credibilità degli operatori.
-------------------------------------------------
*** Il “d.p.c.m. 21 ottobre 2008, previa intesa in seno alla Conferenza Stato-Regioni, ha stabilito gli standard minimi nazionali dei servizi e delle dotazioni per la classificazione degli alberghi, rispetto ai quali le Regioni e le Province autonome possono introdurre standard migliorativi” dal saggio di P. Sabbioni sul Codice del turismo ed il riparto dicompetenze Stato-Regioni, http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/paper/0281_sabbioni.pdf
ll turista come pro-sumer del servizio erogato è particolarmente coinvolto nel trovare una soluzione che sia coerente con le aspettative riposte nella vacanza. La mediazione risulta quindi rimedio efficace di recupero della fiducia del consumatore, dimostrazione della correttezza dell’operatore turistico e dell’affidabilità complessiva del servizio.
La sempre più diffusa esigenza di affidabilità del servizio turistico e di soluzione, in ottica di orientamento al Cliente, degli eventuali disservizi riscontrabili nelle prestazioni in loco degli operatori di filiera inclusi nel pacchetto turistico era contemplata dagli abrogati artt. 68 (assistenza al turista) e 69, (gestione reclami).
Tale indirizzo di tutela ad ampio raggio del turista avrebbe dovuto essere implementato dalle Regioni, che hanno reclamato e visto riconosciute dalla Corte Costituzionale le proprie esclusive prerogative in
materia di legislazione turistica.
Le carte dei servizi o documenti similari delle Regioni Toscana, Liguria, Lombardia, prese ad esempio, con riferimento a quanto pubblicato sui rispettivi siti web, non sembrano rispondere all’esigenza di offrire un’assistenza “operativa” al turista nell’ambito del loro territorio, bensì solo “informativa”. La Regione Toscana prevede come servizio di back-office “Gestione archivio reclami e attività di informazione sui diritti a tutela del turista (sistema di rilevazione, segnalazione, inoltro verifica risposta, valutazione di casi) o raccolta suggerimenti, segnalazioni, critiche degli utenti al sistema turistico locale”.
La Regione Liguria nella “Carta ligure dei diritti del turista” (NP/22632 del 28-12-2012) nella sezione “come far valere i propri diritti” alla voce “assistenza” riporta dati di sola valenza informativa con riferimenti legislativi, numeri telefonici e il prospetto con i relativi recapiti delle associazioni dei consumatori riconosciute dalla Regione.
La Regione Lombardia sempre in logica “informativa” propone un supporto digitale del seguente tenore: “un’applicazione gratuita per iPhone e iPad, che offre tutte le informazioni utili per il turista, comprese le indicazioni per difendere i propri diritti quando si viaggia. Sviluppata dalla Casa del Consumatore , nell’ambito del progetto Check-up diritti finanziato dal Ministero dello Sviluppo Economico, l’applicazione permette anche di chiamare direttamente lo sportello nazionale del turista al numero verde dedicato 800.168.566, o mettersi in contatto con gli esperti dei dodici sportelli della Casa del Consumatore dislocati sul territorio nazionale.”
L’esigenza del turista vittima di un disservizio, in mancanza di riprotezione in loco da parte dell’organizzatore del viaggio, è quella di un immediato supporto organizzativo sostitutivo (pubblico o privato) che possa assicurare informazione ed assistenza attraverso un recapito telefonico, sul web e un call center, operante, almeno, in alta stagione.
L’intervento privato può rappresentare un’opportunità per le associazioni di categoria degli operatori turistici che hanno modo di dimostrare una encomiabile “corporate responsibility” nel predisporre opportuni servizi di assistenza a favore dei Clienti dei propri associati, se non apposite “carte dei servizi” .
Esse dovrebbero determinare il contenuto dell’assistenza operativa, al fine di rimediare in loco ed in tempi brevi all’anomalia di servizio segnalata dal turista-consumatore (riscontrata dalla propria organizzazione) e, in caso di mancato, non possibile, o non ritenuto necessario, intervento di riprotezione, la procedura di monitoraggio della segnalazione, di reclamo e compensazione.
La gestione professionale del post-vendita, infatti, è sempre più strategica per l’efficacia e l’immagine di affidabilità dell’offerta turistica: rappresenta una sfida e un’opportunità per gli Enti territoriali e le imprese, o le reti d’impresa, (v. l. 30-07-2010, n. 122, in relazione con la Dec. Commissione Europea C-2010-8939 ) che vorranno realmente puntare su nuove forme di sviluppo turistico e di fidelizzazione della Clientela. (Si pensi solo ai c.d. servizi accessori, o ancillary services, prestabili in loco, con le garanzie di affidabilità degli operatori professionali, anche su richiesta via web o sms del turista, sottraendolo all’attività di operatori abusivi)
Altro fattore di crescente importanza nel posizionamento competitivo e nell'incremento della reputazione della località di destinazione (e delle imprese coinvolte) è dato dalle certificazioni di qualità del servizio e di sostenibilità ambientale.
Ci si riferisce alle certificazioni, potremmo dire di base, garanti di un percorso virtuoso di sviluppo della qualità del servizio, con ottimale gestione dei reclami, e di tutela dell’ambiente nell’area dell’offerta turistica.
In particolare, vanno tenute presenti le seguenti norme:
-la norma UNI ISO 9001:2000, che definisce “i requisiti di base per impostare un Sistema Gestionale specifico per le imprese, compatibile con altri sistemi normativi (sistema di gestione ambientale, sicurezza del lavoro), applicabile ai vari settori ed adatto allo sviluppo continuo delle aziende verso l’eccellenza”.
-la norma UNI ISO 10002:2006, “Gestione per la qualità - soddisfazione del cliente - Linee guida per il trattamento dei reclami nelle organizzazioni ”, che fornisce una guida per il processo di trattamento dei reclami, relativi ai prodotti, all'interno di un'organizzazione comprendendo la pianificazione, la progettazione, il funzionamento, la manutenzione ed il miglioramento. La procedura di trattamento dei reclami ora descritta è adatta per essere utilizzata come uno dei processi di un sistema complessivo di gestione-qualità.
-l'Ecolabel (Regolamento CE n. 1980/2000), marchio europeo di qualità ecologica, che attesta che il prodotto -o il servizio- ha un ridotto impatto ambientale nel suo intero ciclo di vita.
-la norma UNI ISO 14001:2004 o Reg. CE 761/2001 EMAS, che prevede l’adozione di un sistema di gestione ambientale certificato. Si cita, a questo proposito, la prima certificazione “ambientale” ottenuta dal Comune di Varese Ligure.
Non è da sottovalutare l'opportunità per Località di destinazione turistica, Operatori e Associazioni di operatori, siano esse consorzi o reti d’imprese, che possono così differenziarsi dai concorrenti, di dotarsi di tali requisiti di affidabilità e responsabilità sociale per aumentare la loro attrattiva sui mercati c.d. maturi.
Avv. Salvatore Obino
Genova, novembre 2013